Ze voert daar twee argumenten voor aan:

1. De commandostructuur gaat uit van verspreiding van informatie die er juist net niet is.
2. Voor ‘besluitvorming over verschillende schakels’ is juist geen tijd bij een acute ramp.

Niet alleen het opperbevel is kennelijk een illusie, maar de gehele commandostructuur!

Volgens Astrid Scholtens ‘moeten we accepteren dat hulpverleners in de eerste uren grotendeels onstuurbaar zijn en dat dit, uitgaande van de professionaliteit van de hulpverleners, ook niet erg is’. Sturing ziet zij als direct leiding geven aan de hulpverleners op het rampterrein. Dat blijkt ook uit het citaat dat zij aanhaalt uit het COT-rapport over de strandrellen in Hoek van Holland: ‘De professionals ter plaatse hadden (in de huidige structuur) even moeten wachten tot de driehoek hen zou vertellen wat ze moesten doen’. Degenen die in de praktijk met rampenbestrijding bezig zijn weten dat dit een onjuiste interpretatie is van sturing en zeker van opperbevel.

Sturing betekent richting geven, en met de drie lagenstructuur (bij crisisbeheersing zelfs vier) gebeurt dat op verschillende niveaus van aggregatie en concreetheid. Op het hoogste niveau wordt weinig besloten over de aanpak op het rampterrein zelf, laat staan over wat hulpverleners concreet moeten doen. Op dat niveau gaat het vooral over het effectgebied bij een giframp, de opvang en verzorging van getroffenen, het onder water laten zetten van een overloopgebied om elders erger te voorkomen, het wel of niet evacueren van een wijk enz.. Voor het rampterrein worden randvoorwaarden ingevuld zoals het tijdig voorzien in bijstand met extra eenheden en bijzondere middelen. In de praktijktests van de rampenbestrijding en uit de rapporten over de vuurwerkramp blijkt duidelijk dat de burgemeester daarbij als opperbevelhebber een belangrijke toegevoegde waarde heeft, zelfs al in de eerste uren.

Echter: Als de commandostructuur niet deugt, komt ook daar niets van terecht. Maar kloppen de twee argumenten tegen die structuur wel?

• Ad 1: De structuur functioneert inderdaad alleen goed als de informatievoorziening op orde is, en dat is een knelpunt. Maar niet omdat die informatie er niet is! Die informatie is meestal juist vroeg beschikbaar en zelfs al geregistreerd, vooral op de meldkamer. Het probleem is het snel verspreiden van de informatie zonder onnodige, ‘hiërarchische’ overdrachtsmomenten. De afgelopen jaren is hard gewerkt om dit op te lossen met netcentrische informatievoorziening. Er is aangetoond dat daarmee de kwaliteit en verspreiding van informatie spectaculair wordt verbeterd en steeds meer regio’s werken al netcentrisch.
• ­Ad 2: Besluitvorming ‘over verschillende schakels’ kost teveel tijd als de benodigde informatie traag doorkomt en de genomen besluiten niet snel worden doorgegeven.
  Dit tweede argument is geen nieuw punt, maar is een gevolg van het eerste argument.

Het probleem is dus niet de structuur, maar de informatievoorziening! 

Dit geldt ook voor de oplossing die Astrid Scholtens voor de rol van de burgemeester heeft. Die moet ‘in die eerste uren zo snel mogelijk als boegbeeld van de lokale overheid uitleg geven over de crisis en empathie met de betrokkenen uitstralen’. Maar zou de burgemeester voor die uitleg geen informatie nodig hebben? Zouden de burgers niet van de burgemeester willen horen wat de overheid doet en nog gaat doen? Als hij dat niet kan, resteert de burgemeester slechts het tonen van empathie. Maar wat is dan nog het verschil met de rol van pastoor of dominee?

Ook op andere punten kan het artikel de mensen, die nu met veel inzet werken aan het verbeteren van de rampenbestrijding, op het verkeerde been zetten.

Astrid Scholtens stelt: ‘Hoe groot het incident ook is, de brandweer gaat branden blussen en slachtoffers redden, de politie handhaaft de orde en de medische hulpverleners richten zich op het behandelen van slachtoffers’ en ‘hulpverleners doen in crisissituatie geen dingen die afwijken van wat ze gewoonlijk ook doen’, en dat dit ook niet erg zou zijn.
Wij zijn het daar nadrukkelijk niet mee eens. Een ramp is een uitzonderlijke situatie. Het werken volgens de dagelijkse routine is juist dan vaak niet effectief en kan zelfs levensgevaarlijk zijn. Er zijn al teveel doden gevallen onder brandweerlieden omdat ze deden wat ze gewoonlijk doen. Ook bij de geneeskundige hulpverlening wijkt bijvoorbeeld de triage die nodig is bij veel slachtoffers, sterk af van de dagelijkse routine.

Voor de hulpverleners is het vaak lastig om een overzicht te krijgen van het totale rampterrein, laat staan van het effectgebied. Zo was bij de vuurwerkramp over de omvang van het rampterrein op de meldkamer veel eerder en meer informatie beschikbaar dan op het rampterrein zelf. Bij een kettingbotsing op de A9 in dichte mist werd geruime tijd alleen aan de kop en staart hulp verleend. Ook daar ontbrak het overzicht omdat de hulpverleners vanuit de kleinschalige routine meteen aan het werk gingen. Op basis van de informatie uit de meldingen had snel duidelijk kunnen zijn dat het niet om twee afzonderlijke botsingen ging. Dit incident was statisch en had geen effectgebied. Bij een dynamisch incident met effecten op afstand is het nog veel moeilijker om overzicht te krijgen en te houden.
Behalve voor het overzicht is bij een ramp ook voor de beoordeling en besluitvorming ‘enige afstand’ nodig. Denk bijvoorbeeld aan de noodzaak van prioriteren bij de hulpverlening, het verdelen van schaarse middelen en het tijdig aanvragen van bijstand. Hetzelfde geldt voor het bewaken van de samenhang tussen de kolommen.

Het krijgen en houden van overzicht en het beoordelen, besluiten en aansturen op de juiste aggregatieniveaus kan uitstekend gebeuren in de huidige structuur. Die structuur is bovendien niet alleen bedoeld voor acute rampen, maar voor het totale, pluriforme scala aan crises en rampen, zowel acuut als geleidelijk opkomend. Verschillende structuren zijn absoluut ongewenst. Cruciale randvoorwaarde bij elke structuur is de informatievoorziening. Daarin wordt nu geïnvesteerd en dat zal ook de komende jaren nog nodig blijven.

Om echt vooruit te komen is dus geen nieuwe structuurdiscussie nodig die verlammend werkt op de huidige verbeteringen, maar juist doorgaan met verbeteren, vooral van de informatievoorziening.

Gertjan Bos, hoofd van de Inspectie OOV

Dit artikel is eerder gepubliceerd in het Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing maart/april 2010